王桦宇 | 央地財政關系的相機調整:一個均衡財政的視角

[ 作者]: 王桦宇 [ 發布時間]: 2019-10-15 [ 來源]: 澎湃新闻

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央地財政關系的相機調整:一個均衡財政的視角

日前,國務院印發《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》(國發〔201921號,以下簡稱《方案》)。《方案》呼應了中共十九大報告提出的“加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”“深化稅收制度改革,健全地方稅體系”的政策精神,在保持現有財力格局總體穩定的基礎上,建立更加均衡合理的分擔機制。此次《方案》也是在國務院《全面推開營改增試點後調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》(國發(201626號文,以下簡稱“26號文”)的基礎上進一步研究和綜合評估基礎上作出的,是一個中長期的制度設計和框架性安排。在目前的減稅降費大背景下,宏觀經濟形勢遭遇下行壓力,地方稅改革進程又相對較爲緩慢,推出《方案》有利緩解地方政府財政壓力並穩定市場主體預期信心,與此同時也能在制度設計上探索一個相對穩定的央地財政關系格局。《方案》還對部分稅種的共享屬性進行了局部調整,對地方稅體系建設作出初步嘗試。

 

減稅降費引起的地方財源問題

《方案》主要涉及三個方面的政策措施,涉及全面營改增及減稅降費之後的財源分配問題。一是保持增值稅“五五分享”比例穩定。該項政策的意圖是進一步穩定全面推進營改增試點以來中央和地方“五五分享”的分配格局,從過渡性的政策變爲制度化的安排。26號文關于增值稅分成的政策口徑是2-3年內不變,此次《方案》給地方上明確了該政策口徑的長期穩定性,給地方政府吃了“定心丸”。這也有利于引導地方因地制宜發展優勢産業,鼓勵地方在經濟發展中培育和拓展稅源,增強地方財政“造血”功能。在推進營改增之前,營業稅屬于地方稅而增值稅屬于共享稅(中央75%,地方25%),營改增會造成地方財政受到較大影響,因此全面推開營改增試點後國務院又設定了2-3年的“五五分成”過渡方案,但當時的考慮主要是從纾解地方財政收入壓力的角度來推行的。隨著全面營改增試點的完成,從考慮政策的延續性和穩定性的角度出發,並在充分評估中央和地方財政利益的基礎上,“五五分成”的框架方案也就此定型。

二是調整完善增值稅留抵退稅分擔機制。在保持“五五”分擔比例不變前提下,爲緩解部分地區留抵退稅壓力,增值稅留抵退稅地方分擔的部分(50%),由企業所在地全部負擔(50%)調整爲先負擔15%,其余35%暫由企業所在地一並墊付,再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔,墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業所在地省級財政調庫,以建立增值稅留抵退稅長效機制。這裏有兩層意思:一是保持中央和地方“五五”分擔比例部分,也就是說,增值稅分享和留抵退稅承擔機制相同,這是一個基本原則;二是地方上先行墊付35%的留抵退稅,在後續結算過程中超過應分擔的部分由中央財政兜底,這是一個技術處理。《方案》同時要求,合理確定省以下退稅分擔機制,切實減輕基層財政壓力。也就是說,此次改革的要點不僅在于留抵退稅中央和地方政府的財政關系,而且關涉省以下地方政府的退稅分攤機制。

三是后移消费税征收环节并稳步下划地方。按照健全地方税体系改革要求,在征管可控的前提下,将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,拓展地方收入來源,引导地方改善消费环境。按目前的税种归属划分,消费税一直是中央税,虽然在业界也有一些关于是否可以作为共享税的争议,但基本上都是基于学术讨论。此次《方案》关于消费税征管改革主要涉及两个方面:一是部分消费品目消费税征收环节后移,即从初始端的生产(进口)环节后移至最终端的批发或零售环节,这种安排同时涉及到纳税地点和主管税务机关的调整,也让消费税的税源分配更加均衡。《方案》明确先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革,再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。二是改革调整的存量部分核定基数,由地方上解中央,增量部分原则上归属地方,确保中央和地方财力稳定。这种安排也比较符合我国在历来形成“存量不变,增量调整”的改革经验,既保障了中央财力总体稳定,又增强了地方财力的内生稳健。

 

如何充分發揮“兩個積極性”?

毛澤東在1956425日的政治局擴大會議上發表《論十大關系》,闡述了要發揮中央和地方兩個積極性,認爲兩個積極性要比一個積極性更好。自此,在新中国后续历次财税体制改革过程中,“兩個積極性”都是处理好中央和地方财政关系的重要指导原则。另外,我国《宪法》第3條規定了中央和地方的國家機構職權的劃分的原則,也即“遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。1994年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》提出,“正确处理中央与地方的分配关系,调动兩個積極性,促进国家财政收入合理增长”,同时强调“既要考虑地方利益,调动地方发展经济、增收节支的积极性,又要逐步提高中央财政收入的比重,适当增加中央财力,增强中央政府的宏观调控能力。1994年分税制改革的目的在于充实中央财政的财力、增强中央财政的控制力,否则无法增加中央的宏观调控能力,发挥其管治影响力和“积极性”。基于此,在“兩個積極性”原则下,中央依据宏观调控的正当性从财政收入中获得了更多的增量。

十八届三中全会启动了以“国家治理能力与治理体系现代化”为总目标的全面深化改革序幕,全会通过的《决定》在财税改革领域提出,“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”,“建立现代财政制度,发挥中央和地方兩個積極性”,“建立事权和支出责任相适应的制度”。 这是中央文件中又一次提及“兩個積極性”原则,并将其作为建立现代财政制度的主要目的之一。在事权和支出责任的具体区分上,《决定》还做了适当的归纳,并提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”以保障“兩個積極性”。2015年中办、国办通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》,更进一步强调了在税收征管层面继续坚守和贯彻“兩個積極性”而非“一個積極性”。“兩個積極性”主要包括两层意思:一是在没有非常明确的央地权限划分依据的情形下,从治国方略的角度提出提高中央和地方的行政绩效,“兩個積極性”具有相当的指引功能;二是在这些年的治理实践来看,对中央和地方关系及其政府间财政关系的评价也是建立“兩個積極性”基础之上。

若用一个可以提炼的原则来概括“大国治理”之道,则发挥“兩個積極性”显然是比较合适的。“兩個積極性”涵盖了中央政府宏观调控积极性、地方政府公共治理积极性以及央地关系最优联动积极性三个基本面向, 它是中央政府与地方政府的角色个体积极性与角色互动积极性的综合体现,呈现了解决新时期财税体制改革特别是事权与支出责任划分的新思维。在减税降费的背景下,除了宏观税费收入的规模性调整,还有各税种和费用比例的结构性调整,还涉及中央和地方财政管理体制的系统性建构。虽然在大逻辑上讲,宏观政策上的减税降负政策会激励市场主体更多的创新活力和创新动能,但地方政府组织财政收入依然会受到相当的挑战。解决地方政府的“积极性”要靠两个方面的努力:一是减税降费后市场更加繁荣致使税基因此扩张并进而使得在税率降低的条件下税收收入仍能维持较小幅度的增长;二是因政策时滞、经济下行等原因在相关效果未能在税收收入及时体现的情形下,需要中央对地方进行财政能力兜底。因此,《方案》着重强调,实施更大规模减税降费是应对当前经济下行压力的关键之举,调整中央与地方收入划分改革是落实减税降费政策的重要保障。

 

均衡財政理念與地方稅體系建設

中共十九大報告關于深化財稅體制改革的完整表述是:“加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規範透明、標准科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。深化稅收制度改革,健全地方稅體系。”概括起來,這三句話傳達了後續深化財稅體制改革的四個意思:一是加快建立現代財政制度,並且現代財政制度的重要內容是建立科學規範的中央和地方財政關系;二是中央和地方財政關系的建構目標是權責清晰、財力協調、趨于均衡;三是深入推動以績效管理爲基礎的法治預算制度;四是推動以地方稅體系建設爲重點的稅收制度改革。十九大報告中關于深化財稅體制改革的表述與十八屆三中全會《決定》不同的地方在于將中央和地方財政關系放在了更加重要和首要的位置。可以這樣理解,只有建立了權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,適合新時期市場經濟體制的現代財政制度才算是真正建立起來了。

那麽,如何理解這個“權責清晰、財力協調、區域均衡”的政府間財政關系呢?需要對這個目標的涵義特征理解清楚。首先,權責清晰是前提基礎,就是要形成中央領導、合理授權、依法規範、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式。其次,財力協調是推進理念,就是要形成中央和地方合理的財力格局,爲各級政府履行財政事權和支出責任提供有力保障。區域均衡是目標追求,就是要著力增強財政困難地區兜底能力,穩步提升區域間基本公共服務均等化水平。這三個要素統一在一起,就是當前和今後一段時間中央和地方財政關系改革的價值追求、客觀選擇和必由之路。而在這其中,地方稅體系的重要性不言而喻。在保持中央和地方財力格局總體穩定的前提下,科學確定共享稅中央和地方分享方式及比例,適當增加地方稅種,是減稅降費背景下推動稅制改革的重要舉措。未來,中央將著力推動形成以共享稅爲主、專享稅爲輔,共享稅分享合理、專享稅劃分科學的中央和地方收入劃分體系。

财政是国家治理的基础和重要支柱。发展中大国的财政治理需要适应不同发展阶段的要求,充分考虑历史文化的惯性、要素禀赋的分布、行政体制的特性、地区发展的差异等因素,因地制宜地采取与我国建设现代化经济体系相适应的财税体制和治理模式。毫无疑问的是,均衡财政是未来我国财政治理的价值目标和建设主轴。无论是充分发挥中央和地方“兩個積極性”,还是积极推动各地区基本公共服务均等化,都需要围绕均衡性、公平性和市场性的原则。《方案》在减税降费背景下提出,从形式上看是中央和地方财政收入划分的分配问题,或者是地方税体系建设的问题,但在实质上其实是均衡财政理念在财政治理中的深刻体现。结合《方案》的具体内容,不难归纳出均衡财政理念在其间的渗透和传递,一是保持现有财力格局总体稳定,在规模上“做大”蛋糕;二是建立更加均衡合理的分担机制,在结构上“分好”蛋糕;三是稳步推进健全地方税体系改革,在品质上“做甜”蛋糕。

 

(作者單位:上海交通大學財稅法研究中心)

本文載于:《澎湃新聞》,20191013日,“澎湃商學院”專欄。

 

原文鏈接:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4657803  

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